學習貫徹十八屆四中全會精神 聚焦依法治教· 特別報道③ ：依法治教亟須加快教育立法

  　訪談嘉賓：吳恒 全國人大常委會委員、教科文衛委員會副主任委員；朱永新 全國政協常委、民進中央副主席

　　教育立法是依法治教中的重要組成部分。但是，在教育領域里不可能所有的事情都用立法來解決。要從教育特征出發思考教育立法。

　　很多基層教育工作者認為教育法律沒有強制性，所以才會感到“無法可依”。因而有必要在考慮下一步新增或修訂教育法律時，增加強制性作用在教育法律中的進一步體現。

　　教育立法不能僅依靠教育行政部門，而要充分發揮專家和第三方在立法過程中的作用。要注意立法工作中部門傾向的問題。

    現行7部教育法律不足以覆蓋教育的需求，教育立法任重而道遠。

　　黨的十八屆四中全會提出，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行。那么，我國當前教育立法工作面臨哪些現實問題？教育立法中的難點在哪里？如何破解這些難題？帶著這些問題，中國教育報記者近日專訪了全國人大常委會委員、教科文衛委員會副主任委員吳恒和全國政協常委、民進中央副主席朱永新。

　　教育立法僅靠“六修五立”是遠遠不夠的

　　記者：十八屆四中全會提出要建設法治體系、法治國家的總目標，對教育來講就是要加快教育立法進程，落實依法治教。那么，在教育立法過程中到底如何把握好教育的特征，做到科學立法？

　　吳恒：教育立法是依法治教中的重要組成部分，要把握好教育立法則有必要從教育的四個特征出發進行深入思考：

　　第一，教育是現行主要社會矛盾的集中體現。黨的十八大報告里再次提出，當前社會的主要矛盾是人民群眾日益增長的物質文化需求與社會生產力不相適應的矛盾，按老百姓的話講就是供需之間的矛盾。在整個過程中，我們的努力和需求總體上還是不相匹配，教育就是這個主要矛盾的集中體現。即使在農村地區，吃飽穿暖都基本達到了，人們對教育就有了更高的要求。事實上，教育問題很多時候不僅僅是教育總量的問題，而是教育的結構和水平高低的問題。由此來看，我國的教育立法工作必須立足于中國的實際來進行，就像習近平總書記所說的，不能說國外有的我們一定要有，也不能說我們有國外沒有的就要取消。

　　第二，教育是個人行為與國家行為的交織體。我國憲法明確規定，“國家發展教育事業，提高全國人民的科學文化水平”。教育是法定的國家行為，也是個體行為。這首先體現在每個家庭對教育的需求不同，也跟教育的方式有關。說到教育，一個很重要的特點是必須要靠教師來實施，教師授課時有很多技巧和施教方式，這些都取決于教師個人的素養。對國家行為來講，法律具有強制性；而對個體來講，法律就比較寬容。比如個人違反相關規定，義務教育法說“要進行批評教育，并限期改正”，并沒有說給任何處分。這就是說，在教育領域里不可能所有的事情都用立法來解決，散布在千萬家庭里的個人行為，你能用一部法律把它框定嗎？

　　第三，教育是涉及多個領域的多因素的集合體。教育需要投入、教師、手段、場所、環境，等等。因此，我們就要去深度分析這些因素和環節的內在關系，在其中找到起支架作用的關系來立法。這樣的教育立法才更有針對性。

　　第四，教育是意識形態與物質實體充分融合的現實空間。教育屬于上層建筑，但學校是實在的。這就是說，我們不能只是把校舍、設施等硬件搞上去了，就說教育做好了。

　　總體來講，法律具有規范作用和社會作用。法律的規范作用是由指引作用、評價作用、教育作用、預測作用和強制作用五個方面構成的。在這五個作用中，很多人只關注強制作用，這也很容易理解，一講有什么糾紛，就打官司。這種看法不完整，如果把五個作用都理解清楚，對于教育立法和依法治教的認識才能比較全面。

　　朱永新：教育立法對落實依法治教當然具有非常重要的意義，我在擔任全國人大常委會委員期間，多次呼吁要加強教育立法。盡管我們已經宣布社會主義法律體系已經基本完成，但我一直認為教育立法任務遠遠沒有完成。作為社會主義教育法律體系也遠遠沒有完成，目前我國很多法已經遠遠不能適應新的時代，教育立法僅僅靠“六修五立”是遠遠不夠的。一些國家的教育法治，需要上百部法律。按照這個標準，我們還有很長的路要走，我一直建議對整個教育立法做一個系統的規劃，教育的所有問題都要納入法律管理。

　　現行教育法律不足以覆蓋教育需求

　　記者：我國先后頒布實施了《義務教育法》《教師法》《教育法》《高等教育法》等重要法律。但是，基層的教育工作者還是時常覺得無法可依，對于教育實踐中出現的很多問題不知道依據何種法律來解決。您認為造成這種狀況的原因何在？

　　朱永新：一方面，我國的很多教育法律已經遠遠不能適應新的時代要求，像《高等教育法》、《教師法》很多條款已經遠遠跟不上現在時代的發展了。很多問題用現在的法律是無法規范也無法解釋的。

　　另一方面，很多教育問題還沒有立法，比如，我們沒有《學校法》，校園里很多問題的處理沒有依據。我經常舉例說，一個孩子有先天心臟病，在學校突然去世了。這種情況根據國外的慣例，學校是可以免責的，但在我國就不行，學校就非得賠償，而且家長大都要到學校鬧事?，F在，很多學校把單雙杠都撤了，就是因為校長怕學生鍛煉出事，一旦出事學校就得賠償。比如，終身教育、家庭教育、學校圖書館等目前也沒有相關法律，國外的《公共圖書館法》里面是含學校圖書館的，或者是專門設置有學校圖書館的館法。

　　再比如，我們沒有《考試法》，對考題泄露、招生徇私舞弊，只能按照經濟犯罪的行賄受賄來處理。不僅是國家級的考試，學校的考試都應該有法律可依。政府的文件是不能替代法律的，法律在很多具體的教育問題上都應該有精細的規定。

　　如何理解基層教育工作者覺得無法可依這種情況呢？在我看來，主要有兩點：一是我們的法治意識不強，有法不用、違法不究。前年在貴州發生的四五個小孩子爬進垃圾箱窒息而死的事，后來查出這些孩子根本沒有讀書。如果嚴格執行《義務教育法》，這是可以判的，父母沒有把孩子送到學校，明顯要負監管責任，地方政府也有責任。如果仔細研究可以發現，現有的幾部教育法，至今極少有過判例。我們有沒有按照《教師法》處理過一起教育問題？有法不依，說明我們的法治意識不強。

　　二是很多法律條款模糊不清，無法執行。把法律寫成了政府文件的形式，可操作性不強，執行力就打折扣了。這兩個問題同時存在，十八屆四中全會提出要立法先行，我覺得這是很關鍵的。相對來說，社會主義法治體系里，教育這一塊是比較薄弱的。

　　吳恒：目前，我國已經施行的教育法律有7部，按時間順序來講，《教師法》是1993年通過、1994年正式施行的，《教育法》是1995年通過施行的，《職業教育法》是1996年通過施行的，《高等教育法》是1998年通過、1999施行的，《民辦教育促進法》是2002年通過、2003年施行的，《學位條例》（修訂）是2004年通過施行的，《義務教育法》（修訂）是2006年通過施行的。

　　有人把教育分成30個維度，比如成人教育、特殊教育、函授教育、網絡教育。按照這30個維度，7部法律還不到四分之一。隨著社會的發展，教育維度也在發展。不妨從全國人大代表提出的文案來切入，從2008年到2014年的7年間，新增加的教育維度多達12個，比如終身教育、家庭教育、國家助學貸款，等等。從國際教育發展態勢來看，也有很多新的維度，比如慕課。教育的形式不同必然會帶來內容的不同?，F行7部教育法律不足以覆蓋教育的需求，教育立法任重而道遠。

　　對基層教育工作者的法律困惑，可以從三個方面來認識：第一，對法律作用的認識不夠全面。很多人只看到法律的強制作用。法律分六大部類，教育是歸到行政部類的。作為行政部類，就跟政府、公益性有密切關系。如果把刑法部類和行政部類的法律拿來比較，確實刑法的強制功能尤為顯著，行政部類相對來講強制功能不那么顯著。很多基層教育工作者認為教育法律沒有強制性，所以才會感到“無法可依”。舉個例子，《職業教育法》對縣級政府就發展職業教育的責任提出了規范性要求，如第17條、第18條。然而，對這兩條如果違反了，應怎么處罰，法律里沒有明確規定，這就給人感覺“無法可依”。

　　第二，對法律的執行力理解不夠。這里有兩層意思：一是立法、執行、司法、相關保障，是一個整體，只有四個方面都做到了，才能稱之為完備的法治體系；二是中國特色社會主義法律體系是憲法、法律、國務院的條例、地方法規、部門規章等構成的，并不僅僅限于法律和憲法，這一點必須要明確。

　　以民辦教育為例，基層反映比較多的是舉辦者收取學費后卷款而逃，以及收學費的水平和辦學條件的改善不相適應，教師待遇低等。我認為，這些問題的存在在很大層面上是我們對法律執行不嚴的結果。法律有明確規定的，比如民辦教育是民辦非企業，在教育部門審批，在民政部門登記，是要年檢的，實行財務報告制度。這些內容在《民辦教育法》、國務院相關條例以及教育部、民政部、財政部等部門出臺的行業規章中都有相關規定，如果嚴格按照這些辦法來依法年檢，我相信這些違法行為基本上是沒有空間的。我們現在的問題是重審批、輕管理，執法不力。有法不依或不嚴格執法，法律的作用就會大打折扣，法律的生命在于實施。

　　第三，應當考慮在教育的法律中逐漸增大強制性功能。教育法律雖然屬于行政部類，但也要增強強制性功能。既要處罰亂作為，也必須加大對不作為的處罰?！读x務教育法》修訂后，對不作為的要求就增加了很多。如果有這樣的要求，很多由教育資源配置引發的糾紛就能得到很好的解決。因而有必要在考慮下一步新增或修訂教育法律時，增加強制性作用在行政部類法律的進一步體現。

　　教育立法面臨諸多現實的教育難題

　　記者：目前，我國教育面臨包括擇校、大班額、教育糾紛等現實難題。同時，對于教師管理、高校招生考試等教育事務的處理，目前也沒有法律依據。這些都是教育立法面臨的現實難題。那么，您認為教育立法如何克服這些難題？另外，當前家庭教育、學前教育成為社會關注的熱點，您認為相關的立法時機是否成熟？

　　吳恒：導致教育問題出現的原因很多，從理性角度來看，教育具有比較濃郁的個體行為的特點。我們經常聽到這句話：“不能讓孩子輸在起跑線上?！庇纱嗽斐稍缃?、胎教越來越受家長追捧，因為家長有需求，所以幼兒教育機構就適應這種需求，不自覺地將幼兒教育小學化。

　　再說大城市的擇校問題。家長都希望孩子跟隨名師，名師出高徒嘛，這是不能指責的。但名師畢竟是有限的，這就又回到了教育的基本矛盾，即優質教育資源提供與人民群眾需求之間的矛盾。

　　最后再說大班額的問題，這與人口的流動有關。學生可以自由流動，教師卻不能?，F在的解決辦法是在流入地不斷擴大學校規模、數量，增加教師，這就又帶來一個新的問題：流出地的學校因生源銳減，是否就可以關閉了呢？在我看來，這是根本不可行的。

　　對上述教育難題，僅靠法律是無法解決的，還得通過德的引導來緩解，所以我們說要把依法治國與以德治國相結合。

　　談到家庭教育、學前教育立法的問題，我認為學前教育很重要，有關的立法調研已經開展多次，我本人也參與調研過幾次。其中，有很多問題值得思考。第一個問題：孩子是誰的？僅僅是父母和家庭的？其與國家和民族有何關聯？第二個問題：對幼兒行為養成來說，哪些是必需的呢？第三個問題：如果把學前教育主要授予學齡前的教育機構、養育機構，他們和家長的需求要怎么整合呢？對于這些關系，目前還需要深入探討。

　　關于家庭教育，我們現在必須思考這個問題：家庭教育與學校教育、社會教育如何整合？比如說，社會主義核心價值觀和中華傳統理念如何在家庭教育中體現？家庭教育的國家行為怎么體現？家庭教育要立法肯定是必要的，但作為法律來講，法律的五個功能如何體現呢？這些都還需要進一步深入研究。

　　教育立法不能僅依靠教育行政部門

　　記者：2010年出臺的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出了“修訂教育法、職業教育法、高等教育法、學位條例、教師法、民辦教育促進法，制定有關考試、學校、終身學習、學前教育、家庭教育等法律”，即“修六立五”。目前，有關法律的制定和修訂工作進展如何？您認為哪些法律應優先制定？哪部法律的立法難度最大？

　　朱永新：老實講，目前“修六立五”的進展不大，主要原因是我們目前的立法體系是閉門立法，或者說部門立法，太過于依靠教育行政部門。因此，我認為教育立法不能僅依靠教育行政部門，而要充分發揮專家和第三方在立法過程中的作用。比如，可能把《考試法》交給一個專門機構去研究，讓他們把研究結果交給教育行政部門，這就是開門立法。十八屆四中全會專門把這個問題提出來，立法要更加開放、多元，可以委托社會機構參與立法過程。我想，教育立法也是如此。特別是今后那么多教育問題需要立法，完全可以調動民間的力量、社會的力量。

　　說到哪部法律應當優先制定，我認為《學校法》應該排在最優先的位置，現在很多引起教育糾紛的事件，都發生在學校，學校的辦學急需法律來規范；其次是《考試法》，因為考試是指揮棒，很多行為是圍繞考試來進行的；再其次是《學前教育法》，全國人大已經做了有關立法前期的調研工作，我不主張叫《學前教育法》，應該叫《幼兒教育法》，這樣更準確一點。從國際上來說，也不大用學前的概念。《終身教育法》也很重要，終身學習是社會的潮流和趨勢，法國上世紀七八十年代就對終身教育立法了，我國已經晚了30年了。

　　教育立法難度大不大？在我看來，其實不難。因為這些法律在國際上都有先例。像日本的職業教育法，厚厚一大本。發達國家先走一步，有基本的法律文本可以借鑒，當然要結合中國的國情加以調整和修改。

　　吳恒：六部要修訂的法律除了學位條例以外，都已經進到了國務院法制辦，等待國務院常務會議審議。職業教育法在開了全國職業教育大會后，國務院法制辦正在要求有關部委完善。行政部類的法律主要由國務院提出議案，國務院常務會議審議通過之后由國務院總理簽發，提請全國人大常委會審議，審議以后表決通過，并頒布實行。按照這個程序設置，“六修”的法律除了學位條例以外都已經在國務院法制辦等待國務院常務會議審議。五部新制定的法律據我了解還沒進到國務院法制辦，教育部正在進行前期的工作。

　　組織力量調動各方積極性開門立法

　　記者：為落實十八屆四中全會提出的建設法治體系、法治國家的總目標，必須加快推進依法治教的進程。那么，如何立足實際加快教育立法的進度？

　　朱永新：現在只能將幾部法律打包。如果嚴格按照全國人大的立法程序，不打包是不可能在2020年前全部完成的。因為從現在起到2020年只有6年。6年時間，一年通過一部法律的話，也是來不及的，修法也相當于立法，程序是一樣的，一般都要3年，意見不一致的還要四審。不過，打包雖然能加快立法進度，但也有麻煩。11部法律，能保證沒有問題嗎？從審查程序來說也更加復雜。立法本身有立法法，要根據立法的規律、程序來走，還是有很大問題的。

　　再提幾條具體的建議：第一是開放，教育部要盡快把相關法律分別委托給相關的教育研究機構和法律機構，不能全攬在手里，否則肯定影響進度。第二是促使全國人大將相關法律寫進立法計劃，因為你不按計劃立法本身就是違法的。嚴格來說，我們國家立法是在黨領導下進行的，教育規劃綱要是黨中央國務院頒布的，所以人大應該執行黨的意志，人大必須把“六修五立”寫進計劃，提上日程。第三是教育部也要加快工作進度，把教育立法、依法治教作為今后一段時間的工作重點，組織全國的專家，系統攻關。教育部招標的重大課題要圍繞這些問題展開，而不是簡單地論證依法治教的重要性，要針對具體的教育問題來進行重大課題招標。

　　在推進依法治國的過程中，我們還要系統地梳理一下我們國家和發達國家立法方面的差距，要自覺清理、檢討、對照，做一個五到十年的規劃。然后按照輕重緩急組織全國的力量，調動各方面的積極性，開門立法。爭取用五到十年的時間，建立我國完備的社會主義教育法律體系。

　　要注意立法工作中部門傾向的問題

　　記者：《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。還有專家提出，當前推進教育立法要注意“立法工作中部門傾向”的問題，不能因部門利益影響和制約法治建設的推進。對此，您有何看法？

　　朱永新：一方面，行政部門不得違法，本身要在法律精神、法律框架下作為，凡是和法律相抵制的事情本身是無效的，也是不應該做的。另一方面，行政部門要積極推動立法，如果不出臺法律，就只能依靠出臺的規范性文件來保障教育改革發展，但由于這些文件的層次較低，因此在保障水平上就大打折扣。當然，有文件規定比沒有規定好。

　　吳恒：“行政機關不得設定法外權力”，這個提法是依法治國這個總目標的本意所在，依法行政是依法治國的體現?！督逃ā芬幎▽W校有9個方面的權利，現實中確實有很多學校權利沒得到完全自主的體現，比如聘任教師，我們當然希望學校聘任合格的教師，如果行政部門干預學校招聘，必須依法有據。因此，我們要加快相關法律的完善和制定。這也說明我們的法律還不夠完善、具體，有的地方空一些、虛一些，從而間接導致一些行政部門進行行政干預，這和四中全會提出的目標顯然還有距離。

　　說到“立法過程中部門化傾向”的問題，我認為要一分為二地看，一方面，在行政部門草擬法律案的過程中，可能有難以跳出本部門的認識從而帶來一些部門化的傾向。所以，要加強并完善立法的過程設置，以主動防范這種傾向，這個過程就如同一個篩子，要把部門利益篩掉。

　　另一方面，也不能由此就完全否定部門草擬法律案的做法?，F在有人提出由第三方來起草法律草案，我不反對這種做法，但不能以此為理由摒棄部門在草擬法律案中所具有的重要作用。因為行政部門在某一個領域有大量的實踐，積累了大量的經驗，把這些經驗梳理就形成了一個規則。由此來看，部門草擬法律草案不僅非常經濟，而且非常實在。