改革關鍵：重構政府與市場關系

李華 繪

    近日出臺的《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（以下簡稱《決定》）中有多處對政府與市場的關系施以重墨，在總結30多年職業教育改革發展的基礎上，提出了未來職業教育體制改革的方向，既不是“國進民退”，也不是“國退民進”，而是“國進民進”。這無疑吹響了職業教育改革步入“深水區”的號角，也為加快發展現代職業教育提供了良好的制度環境。

    發揮政府“?；尽⒋俟健钡淖饔?/span>

    政府與市場作用的邊界是職業教育體制改革所要解決的一個根本問題?！稕Q定》在基本原則中開宗明義地指出，“發揮好政府?；?、促公平的作用”，這一表述實際上回答了政府在職業教育這一公共產品中的角色定位。長期以來，受計劃經濟影響，政府不但是職業學校的舉辦者、管理者，而且是事實上的辦學者。政府舉辦各級各類職業學校，不僅對其實施外部行政管理，并且直接干預職業學校教育教學具體事務，如專業設置與調整、育人方式、人事管理、教師評聘、收入分配等。職業學校成為政府的附屬物，缺乏應有的自主權、辦學動力和發展活力。

    現代社會政府的定位正在從全能型向服務型轉變，政府在職業教育中的作用也應盡快適應這種轉變。由此，《決定》對政府職能做出了具體規定，“著力營造制度環境、制定發展規劃、改善基本辦學條件、加強規范管理和監督指導等”。這也就意味著，政府在職業教育發展中雖仍發揮主導作用，但其職能卻發生了從“劃槳”向“掌舵”的轉變，即不再“大包大攬”從舉辦到辦學的一系列權力，也不單局限于市場失靈情況下臨時加以干預，而是從職業學校的內部事務中實行戰略性撤退，承擔起統籌規劃、提供愿景和監督指導等職責，用計劃、法律、經濟、評估、信息服務以及必要的行政手段對職業教育實行組織和領導。

    政府肩負著職業教育“?；?、促公平”的諸多歷史重任，一是要保障未成年人接受基礎職業教育，保障農民、農村轉移勞動力、在職職工、失業人員、殘疾人、退役士兵等接受職業教育和培訓等。二是要加快制定和完善職業學校辦學標準、教師資格標準、專業教學標準、財政投入制度、質量評價制度、職業教育督導制度等相關制度，并有效地進行監管。三是要繼續加大公共財政投入，滿足公共產品的有效供給，并充分運用政策手段和經濟杠桿引導職業教育轉型發展，特別是要把有限的財力從以往的圈地建校、購買設備等外延擴張轉到課程資源建設、師資素質提高和職業教育質量提升等內涵發展上來。四是要當好市場運行的裁判員，彌補市場調節的不足，如加大對農、林、水、地、礦、核等專業的支持力度，扶持集中連片特殊困難地區、限制開發和禁止開發區內的初中畢業生接受優質職業教育等。

    發揮市場機制的決定性作用

    我國職業教育事業取得了巨大成就，但在體制機制方面還存在著不少問題，主要體現在對政府的“路徑依賴”，對接市場需求的意識和程度還遠遠不夠。

    教育是公共產品，應由政府提供，但在中國這樣一個人口大國，特別是面對世界上最大規模的職業教育體系，完全依靠政府是不可能的，必須發揮市場在資源配置中的決定性作用。根據市場介入程度的不同，可以采取兩種市場化運作模式，即實質性市場化運作和局部性市場化運作。前者，指在諸如成年人高端技能培訓、社會轉崗培訓、提升生活品質培訓等準基礎性或非公共性教育領域，可完全引入市場運作機制；后者，如建立區域性的兼具生產和教學功能的公共實訓基地、跨企業培訓中心、職業教育集團等新型的職業教育組織形式，在政府的統籌下，支持引導社會力量，特別是發揮企業重要的辦學主體作用，通過建立健全聯席會、董事會、理事會等治理結構和決策機制，明晰產權和運行成本分擔機制，按照市場規則運作，實現其可持續發展。

    為激活職業院校和行業企業雙向互動中所蘊藏的資源潛力，《決定》中采取自下而上的改革路徑和底層突破的方法，“推動職業院校與行業企業共建技術工藝和產品開發中心、實驗實訓平臺、技能大師工作室等”，以及“職業院校教師和學生擁有知識產權的技術開發、產品設計等成果，可依法依規在企業作價入股”，從基層學校和企業中尋求職業教育技術創新和制度創新的生長點。

    發揮行業組織等第三方作用

    作為職業教育第三方的行業組織是市場經濟發展的產物，也是職業教育發展到今天的必然選擇。實踐表明，在提供諸如職業教育這一公共產品方面，政府常常面臨著成本危機、效率低下等問題，而市場機制則同樣因“搭便車”問題而失靈。因此，職業教育應該引入非政府、非市場的第三種力量——行業組織等社會力量。它具有非營利性和自愿性特點，可以填補政府不能提供的物品和服務的縫隙。第三方的民間性和草根性，使其更貼近職業教育的服務對象——企業，更了解職業教育服務對象的需求，能夠更靈活地對服務需求做出彈性反應，也能在更大范圍、更寬領域發揮其對企業的統籌、指導和管理作用。

    這次出臺的《決定》不僅提出“加強行業能力建設，分類制定行業指導政策。通過授權委托、購買服務等方式，把適宜行業組織承擔的職責交給行業組織”，還首次明確了行業組織的四項基本職能，即“發布行業人才需求、推進校企合作、參與指導教育教學、開展質量評價等”?？梢詮囊韵聨追矫姘l揮作用：一是定期進行本行業人力資源需求預測和就業狀況發布。二是協助政府開展校企合作的立法咨詢。三是在國家職業資格框架下制定本行業職業能力標準，并組織開展職業資格認證工作。四是聯合本行業及教育領域專家共同進行專業技能課程資源開發。五是參與開展職業教育質量評估工作。六是組織開展本行業的技能競賽活動等。

    （作者馬成榮系江蘇省教育科學研究院職教所所長、研究員，陳向陽系江蘇省教育科學研究院職教所博士、副研究員）