地方教育創新研究：上升期的職教及其制度創新實踐

    導語：“地方教育制度創新獎”是21 世紀教育研究院為鼓勵、傳播和推廣地方教育制度創新而創辦的活動，自 2008 年以來，已成功舉辦三屆，被稱為"民間評價教育的有益嘗試"。

　　2014 年，“第四屆地方教育制度創新獎”的評選活動啟動。此活動圍繞農村教育、職業教育、民辦教育等重點領域，辦學體制、管理體制、保障機制等關鍵環節，發現、總結、宣傳和推廣各地行之有效的改革探索和制度創新案例，促進整體性的教育制度改革。搜狐教育將和21世紀教育研究院聯合主辦此次活動。

　　以下為專家學者對地方教育創新的研究。

　　一、當今中國職業教育處于“上升期”

　　從世界經濟發展趨勢來看，中國職業教育目前仍然處于上升期。吉林省職教中心“中國職業教育競爭力國際比較研究”課題組撰寫的《職業教育國際競爭力報告（2008）》，通過大量的數據分析驗證了上述觀點：目前中國的職業教育處于整個職業教育歷史發展的第一階段后期，即“職業教育上升期”。該報告指出，“目前我國是人口資源大國，卻不是人力資源強國，技能型勞動力欠缺，總體就業壓力較大，值此階段大力發展職業教育是符合客觀規律的?！?“上升期”的中國職業教育的主要表現是：職業教育涉及面廣，在規模和結構上具有較強的國際競爭力；但是，在職業教育各層次銜接性指標、質量指標、機會指標、投入指標和就業率指標上，國際競爭力仍然不強，中國職業教育步入成熟期還有一段艱難之路要走。

　　二、當今中國職業教育“四大命題”

　　中國職業教育欲進一步開拓上升空間，須解決體制機制上的諸多問題。就全國各地職業教育的實踐呼求來看，破解以下“四大命題”是目前中國職業教育改革的重點內容 ，也是中國職業教育從“上升期”走向“成熟期”的必由之路：

　　命題1：如何增強職業教育吸引力？職業教育之所以對求學者缺乏較強吸引力，有觀念不認同、投入收益不夠大、學習效果不明顯、崗位待遇比較低、發展前景不廣闊等等綜合性原因，破解之，需尋找系統性辦法。

　　命題2：如何構建現代職業教育體系？現代職業教育體系是融通和開放的，體現了終身教育理念，充分滿足了一個人隨時、隨地、隨興趣而不斷學習的需求。目前中國現代職業教育體系不完善，缺乏人才培養的可持續發展機制。

　　命題3：如何在機制上有效推進校企合作？目前我國職業教育的校企合作大都停留在表層，沒有形成人才培養的協同效應，其原因在于：學校職業教育是公益性的，而企業投入則是逐利性的，當兩者沒有找到利益共通點的時候，合作效果就不佳。因此，有效推動校企合作，實現雙方利益共通互享，需由政府履行統籌協調職能，在政策法規和制度建設上尋找出路。

　　命題4：如何提高面向農村的職業教育效益？目前我國農村職業教育在很大程度上表現為城市中心主義，許多地方把農村職業教育視同于“去城市打工教育”。因此，農村職業教育必須回歸農村，為我國現代農業的“產業化”過程和農民的“職業化”過程提供智力幫助。

　　《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》的“職業教育”部分有四方面內容：一是“大力發展職業教育”，提出“到2020年，形成適應發展方式轉變和經濟結構調整要求、體現終身教育理念、中等和高等職業教育協調發展的現代職業教育體系”；二是“調動行業企業的積極性”，提出“制定促進校企合作辦學法規，促進校企合作制度化”；三是“加快發展面向農村的職業教育”，提出“加強涉農專業建設，加大培養適應農業和農村發展需要的專業人才力度”；四是“增強職業教育吸引力”，提出“逐步實行中等職業教育免費制度，完善家庭經濟困難學生資助政策”。上述四方面內容正是國家層面圍繞“四大命題”所做出的戰略部署。

　　“四大命題”是緊密聯系、相輔相成的，破解這些命題也不可能孤立地著眼于某個方面。我們從全國各地開展的職業教育創新實踐中看到，雖然各地職業教育制度創新在側重點上各有不同，但都是系統性尋找出路，并未將所解決的命題與其他命題割裂開來。

　　三、破題之道：地方職業教育制度的創新實踐

　　職業教育直接為地方經濟服務，人才培養與市場需求息息相關，不過，這種相關性要很好地粘合并高效運轉起來，少不了地方政府這張粘合劑。即是說，在職業教育和市場選擇之間建立一種能夠產生最大效能的合作關系，必須要有政府的引導和規范作用，否則各個主體不可能自發融合，無法形成協同工作的利益共贏體。政府的引導和規范作用主要表現為三個方面：一是通過財政的統籌投入來影響學校的人才培養和科技研發；二是通過減免稅收等優惠政策來扶持企業與學校的協同育人；三是通過制定校企合作的法律法規來規范不同主體的社會性行為。實踐證明，政府通過制定法律法規和激勵政策來引導職業教育發展的協同創新，屬于根本性解決之道，因為這種引導關乎體制機制改革。事實上，全國許多地方的不同層級政府都努力在職業教育制度改革與創新方面有所建樹，從21世紀教育研究院前三屆“地方教育制度創新獎”評選的創新案例來看（見表1），雖然目前我國“地方職業教育制度創新”的數量還不夠大，但是其中的亮點比較突出，涉及改革的層面也比較全面，具有一定的典型意義。

    （一）完善職業教育的政策支持系統，增強職業教育吸引力

　　增強職業教育吸引力，首先需要轉變人們的職業教育觀念，而轉變觀念的根本是打通職業教育“上升通道”，這又涉及到“構建現代職業教育體系”這個命題。其次，增強職業教育吸引力還需要增強職業教育的投入產出效益，一方面是政府減免學生接受職業教育的學費；另一方面是學校不斷提高人才培養質量，這兩個方面的合力效應對平民家庭必將產生極大吸引力?！笆晃濉逼陂g，中央財政對職業教育投入了100億元，重點支持職業教育實訓基地建設，充實教學設備，資助貧困家庭學生接受職業教育。這個時期，各地政府紛紛出臺職業教育的相關激勵政策，取得了顯著成績。例如，“職業教育券制度”就是被多個地方政府推行的職業教育激勵政策。

　　“教育券”制度最初由美國經濟學家費里德曼 （Milton Friedman）設計，其基本觀點是：改變政府對公立學校直接補助的教育投入方式，把教育經費折算成數額相等的有價證券發給每一位學生，學生憑券可以進行自由選擇，到政府認可的任何一所學校就讀；學校再憑收到的教育券從政府兌換等額教育經費，以支付辦學費用。教育券制度能形成良性、公平的教育競爭環境，最大程度地實現教育投入效益。中國各地推行職業教育券制度均采取的是“排富性”和“限制性”模式，即教育券是發給貧困生和弱勢群體的，而不是發給所有學生；拿到教育券的學生只能就讀于職業學校、技能培訓班等機構，而不是所有教育機構。在地方職業教育制度創新案例中，貴州貴陽市“職業教育券”制度惠及了農村貧困家庭和城市低保家庭；浙江衢州市“勞務培訓券”制度有力推動了農村勞動力轉移；浙江長興縣“農民技能培訓教育券”制度真正做到了“面向三農”，極大地推進了鄉土經濟的發展。

　　除了上述入選“創新獎”的三個地方較早地推行了職業教育券制度之外，目前全國已經有不少地方也實施了這一制度。比如，江西省安吉縣推行“職業教育券”制度、四川省成都市推行“中等職業教育券”制度、安徽省淮北市推行了“職業教育助學券和助學金”制度、廣東省廣州市推行“職業技能培訓券”制度等等，職業教育券制度在我國許多地方順利實施，的確增強了職業教育吸引力，也證明了費里德曼的設計在推動中國職業教育發展中是可行的和有效的。

　　特別值得注意的是，隨著我國經濟不斷向縱深發展，各地快速發展職業教育的需求也在不斷增長，地方職業教育的差異化和均衡化協調發展顯得越來越重要。因此，大力扶持職業教育發展貧弱地區就成為一個重要功課。事實上，從第三屆地方職業教育創新案例中，我們可以清楚地看到這種新的變化。例如，海南省政府提出扶貧要打“職教牌”，創造性地實施了“教育扶貧移民工程”等一系列創新舉措，增強了職業教育吸引力；四川省全面推進藏區“9+3”免費中等職業教育計劃，即在9年義務教育的基礎上，對藏區孩子提供3年的免費中職教育，三年來，共招收藏區“9+3”免費教育計劃學生29399人，藏區初中畢業生升學率、高中階段招生職普比均大幅提高，與內地差距明顯縮小。

　　（二）建立現代職業教育體系，構筑人才成長“立交橋”

　　構建現代職業教育體系的核心內容是搭建人才成長“立交橋”，使職業教育形成一個開放的系統，在職教與普教之間相互溝通，在中職與高職相互銜接。就各地政府的職業教育創新案例來看，許多案例已經在這個方面做了大膽探索，比如建立中高職教育“直通車制度”、職教與普教“互認學分制度”等等。

　　天津市的職業教育制度改革始終走在全國其他城市前列，成為“國家職業教育改革創新示范區”。在國家教育體制改革試點全面啟動后，天津市被列入“改革職業教育辦學模式，構建現代職業教育體系”試點地區。繼2008年獲首屆“地方政府職業教育制度創新獎”之后，天津市于2012年再度獲第三屆創新獎。天津市的創新經驗是：堅持推進政府主導、行業指導、企業參與的辦學體制改革，積極支持公辦職業院校吸納民間資本和境外資金，鼓勵職業院校開展股份制辦學改革試驗，創新了政府、行業及社會各方分擔職業教育基礎能力建設的機制，在此基礎上，天津市持續推進行業辦學和集團化辦學，并且構建了工學結合、半工半讀人才培養模式，以及與之相應的學分制和彈性學制管理制度，使現代職業教育體系建設落到了實處。

　　現代職業教育體系的發展路向和特征，與學習化社會中人對教育的多種需求相一致。在課程設置上，現代職業教育體系更加靈活和富有彈性，也更加具有人性化特點，它不僅把一個人當作適應社會的客體，只停留于“就業”層面，而且更重要的，它把一個人當作創造世界的主體，追求就業的幸福感。以學習化生存為目標建立現代職業教育體系，就是要把人的可持續發展和就業幸福感作為職業教育的終極關懷，在這方面，天津市的職業教育改革提供了很好的范例。除天津而外，重慶、河南、四川、海南等地政府也在統籌優化職業教育資源，使其產生系統化、規?；图s化效應方面推出了不少創新舉措。重慶永川市建立了職業教育的“城?；幽Ｊ健保瑢崿F了“城中有校、校中有城、城校融合、協調發展”的職業教育快速發展局面；河南省政府推進職業教育“集團化辦學”，為城鄉、校際、校企之間提供了全方位合作平臺，實現了職業學校的招生、教學、技能鑒定和就業一體化；四川德陽市通過“民辦公助”制度，促進了職業教育辦學體制的多元化發展，激活了民間的職業教育資源；廣東中山市政府在職業高中、成人中專、成人大專、各類型職業技術培訓之間建立互動通道，基本形成了教育與培訓并舉、中高等職業教育銜接的職業教育體系。

　　（三）建立長效機制，依法推動校企之間有效合作

　　建立校企合作的長效機制，地方政府角色應從職業教育的設計者，變成企業積極參與職業教育的推動者，推動手段包括政策激勵和法律約束等。從各地政府提供的職業教育制度創新案例中可以看出，凡是校企合作比較有實效的地方，都有當地政府在政策法規上的大力扶持。深圳市寶安區教育局推行“企業校區”模式，在促進校企深層次合作方面是一個比較成功的創新，該模式規定了學校和企業各自的權利和義務，探索了“三段式”教學實踐：一年級新生參加“企業訓”，讓學生知道“做什么”；二年級學生參加“企業見習”，讓學生知道“怎么做”；三年級學生進行“頂崗實習”，教學生“怎么樣做得更好”。廣東佛山市順德區政府建立了“零學費入學、零距離上崗”制度，同時解決了學生的讀書和工作問題。

　　從2008年開始，“地方職業教育制度創新獎”評選已有三屆，經過6年時間的發展，我們明顯看到，一些地方政府堅持職業教育制度創新所取得的突出成績。比如，浙江省教育廳、勞動與社會保障廳于2008年聯合發文進行“職業教育‘雙元制’試點改革”，成功構建了“五個雙元”：雙元招生，雙元計劃，雙元師資，雙元管理與評價，雙證書，經過5年實踐，開辟了“校企合作”新模式，在實踐中取得了突出成效。

　　校企合作的長效機制來自于政府立法，浙江省寧波市政府在這個方面開了一個好頭?！秾幉ㄊ新殬I教育校企合作促進條例》經浙江省第十一屆人民代表大會常務委員會第5次會議通過，于2009年3月1日正式施行。這是中國第一部針對職業教育校企合作的地方法律文本，具有標志性意義。該條例界定了“校企合作”的概念，明確了政府部門、職業院校和行業企業各自的權利義務，提出設立校企合作發展專項資金，制定了參與校企合作企業的稅收優惠政策，建立了預防和妥善處理實習意外傷害事故的規定。實施校企合作促進條例之后，寧波職業教育的校企合作實現了五大轉變：一是由學校主動轉變為校企互動；二是由校企雙方合作轉變為政府部門、學校、行業、企業多方協作；三是由學?！扒笃髽I合作”轉變為學?！盀槠髽I服務”；四是由學?！瓣P門辦學”轉變為“開放辦學”；五是由松散型合作轉變為緊密型聯盟。

　　在寧波市之后，大連市、蘇州市、珠海市等地均有人大代表提案出臺本地的“校企合作促進法”。作為第三屆地方職業教育制度創新案例，大連市建立地方性“校企合作”法規有了新的特點，他們把建立“校企合作”法規和整合優化職業教育資源、深化職業教育體制機制改革緊密結合起來，是一種系統化的推進。我們之所以強調制定“校企合作”的地方性法規，是因為我國各地職業教育的發展水平并不相同，各地的行業規模和企業實力也有很大差異，單靠國家層面的政策法規不足以解決不同地區校企合作所面臨的不同問題?！靶Ｆ蠛献鞔龠M法”對政府、學校、企業、行業在職業教育發展中所應承擔的義務和享受的權利做了明確規定，依法實施“校企合作”，就會形成政府、學校、企業和行業的聯動機制。

　　（四）推進“鄉土創業培訓”，提高農村職業教育效益

　　目前我國農村職業教育面臨的問題很多，比如招生困難、經費緊張、師資短缺等等，但是最大的問題在于人才培養方向偏離了“農”字。一方面是農村急缺各類涉農專業技術人才，另一方面是農村職業教育的內容卻圍繞著城市進行設計，這就形成了一種惡性循環：農村職業教育越不培養涉農專業人才，農村經濟就越發展不起來；而農村經濟越發展不起來，涉農專業就越沒有人學習。造成這種現象的原因，與農民為了“脫農”而受教育的傳統觀念有關，更與地方政府的教育投入和引導有關，比如，如果地方政府不從根本上轉變觀念，不在種植、養殖、畜牧獸醫等涉農專業上做文章，那么，包括“職業教育券”在內的諸多免費職業教育政策就不能起到推動農村經濟發展的作用。

　　2004年，浙江省長興縣通過實施“農民技能培訓教育券制度”來發展鄉土創業培訓，具有典型意義。該制度規定，凡希望實現就業、有參加培訓意愿的當地農民，都可以隨時到所在鄉鎮政府領取500元面額的“技能培訓券”，憑券參加培訓班。有些地方為了使農民及時清楚地了解培訓信息，還專門編印了“農村勞動力免費培訓指南”，分發到農戶家中，方便群眾根據自己就業愿望選擇培訓專業和培訓班。幾年的實踐證明，“農民技能培訓教育券制度”把接受職業教育的權利還給農民，大大促進了長興鄉土經濟的發展。

　　相對于單純的“職業教育券”制度，在第三屆地方職業教育制度創新獎評選中脫穎而出的河北省“送教下鄉”政策則更為全面和深入。2009年7月，河北省政府出臺了《關于推進“送教下鄉”加快培養農村實用人才的意見》，通過政府引導，面向“三農”開展職業教育。具體措施有：面向農民招學生，面向農業開專業，面向農村辦職教，培養農村改革發展帶頭人和科技致富帶頭人。3年多來，河北省的“送教下鄉”職業教育政策取得了顯著成效：提高了農民的科技意識，促進了農業產業結構調整和生產經營方式轉變，為農業增產、農民增收、農村繁榮和提高教育綜合效益提供了大量的寶貴經驗。

　　四、加快推進地方職業教育制度創新的幾點建議

　　（一）突破職業教育可持續發展的制度障礙

　　突破職業教育可持續發展的制度障礙，地方政府部門還需要在以下諸多方面不斷創新：在中高職院校之間建立廣泛的銜接支持制度，實現中高職教育培養目標和人才定位接軌；改革普通教育和職業教育的“雙軌制”現狀，擴大雙方學分互認范圍；適應產業結構升級對應用性人才的更高要求，建立培養應用性技術人才的學位遞升體系；探索多元錄取機制，在招生制度上打破學歷和年齡限制，在學籍管理上放開學校限制；建立完善的社區學院教育制度和多元投資體制，使辦學體制機制更加靈活。

　　（二）實現職業教育的開放性和全納性

　　職業院校應建立“寬進嚴出”的教育制度，創新以學分成績、技能證書、工作經驗評分、學校推薦書、行業推薦信等為內容的“注冊入學”招生政策；建立與“寬進嚴出”相配套的彈性學制和學分制，賦予學生自主選擇教育的權利。近年來，各國職業教育的招生大門一敞再敞，充分體現了職業教育的開放性和全納性特征。

　　（三）提高農民的“鄉土智富”能力

　　鄉土創業培訓是農村職業教育的當務之急，是使農民盡快受益的有效之道。地方政府應加大涉農學生的政府貼息貸款數額，要培養開展鄉土創業培訓的師資隊伍，要對農村職校涉農專業畢業生就業給予支持，幫助每個村辦免費的“農民夜?！?，并建立面向農村職業教育的志愿者制度等等，讓農民真正從職業教育當中受益。

　　（四）科學評價職業教育教師勞動

　　加強職業教育教師隊伍建設，地方政府應當創新教師任職和評聘制度，包括：規定新教師入職的工作年限；在人事制度管理上放開對于具有豐富實踐經驗的專業技術人才的資格限制，引進技術大師來學校任教；把教學質量和社會服務能力作為職稱聘任的主要依據等等。由于各地經濟水平和職業教育環境對人才的吸引能力不同，因此各地應根據實際情況分步出臺符合地方需要的職業教育教師資格認定辦法和評聘條例。

　　（五）建立職業教育人才培養效益的督導評價制度

　　對職業教育的人才培養效益進行評價時，應加強評價過程的社會參與度，形成宏觀、中觀和微觀評價的協同效應。宏觀上，要重視學生就業質量評價，可由第三方組織實施或由政府行政主管部門實施；中觀上，是學校內部的自我評價；微觀上，是教師和學生對教學過程進行評價。一直以來，學生就業質量評價未獲得應有重視。但是，有地方政府已經注意到這個問題。比如，湖南省政府建立的“專業技能抽查督導評估制度”（第三屆地方職業教育制度創新獎入圍作品），就是從測評學生專業技能這個中間環節（教學出口和就業入口）來評價職業教育人才培養效益，這其實已是督導評價制度的重大突破。不過，職業教育的質量監控主體是多元的，地方政府還應引導建立社會化督導評價制度，做到公正評價、有效督導。

    原標題：上升期的中國職業教育及其制度創新實踐